2025年是“十四五”规划收官之年，也是“十五五”规划谋篇布局之年。本期文章我们将引领读者共同回顾与总结“十四五”时期国家层面所出台的有关天然气行业的重点法律法规。与此同时，我们也对“十五五”时期天然气行业的立法开展一番“前瞻”，期望在未来五年借助立法的更新完善，进一步推动天然气行业的高质量发展。

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十四五”时期天然气行业重点法律法规回顾

在“十四五”期间，《能源法》的颁布与实施为我国能源发展提供了坚实的法治基础，天然气行业在《能源法》的指导下，不断优化和完善能源法律法规及政策体系。此间，国家积极推行油气领域的市场化改革，推动石油天然气管网运营机制的改革进程，加速实现油气管网设施的公平开放，以促进油气市场的多元化竞争。国家在加强反垄断和价格收费监管、进一步提升安全管理、推动行业高质量发展等方面，也相继出台了多项政策和法规。

（一）天然气价格方面

价格机制是天然气行业市场化改革的核心内容。“十四五”期间国务院、国家发改委和市监总局出台了《中共中央办公厅 国务院办公厅关于完善价格治理机制的意见》《国家发展改革委关于“十四五”时期深化价格机制改革行动方案》《明码标价和禁止价格欺诈规定》，为“十四五”期间天然气行业价格机制提供了政策基础导向。此外，国家进一步提高天然气利用效率、完善天然气管输价格机制，相继出台了《天然气管道运输价格管理办法（暂行）》《天然气管道运输定价成本监审办法（暂行）》《国家发改委关于核定跨省天然气管道运输价格的通知》《天然气利用管理办法》《关于完善省内天然气管道运输价格机制 促进行业高质量发展的指导意见》等多个政策文件，为降低企业用气成本，提升天然气管道运输效率，构建更加透明、合理、灵活的天然气价格体系，为促进资源高效配置和行业可持续发展发挥了重要作用。

（二）反垄断监管方面

下游的燃气行业等公用事业领域具有自然垄断的特性，在“十四五”期间，国家不断加大反垄断监管力度。2022年，《反垄断法》经历了首次修订，进一步加强了对滥用市场支配地位行为的监管力度，并完善了经营者集中审查制度，对城镇燃气行业产生了深刻的影响。国务院、市监总局纷纷出台了与《反垄断法》的修订相配套的法规政策，包括《国务院关于经营者集中申报标准的规定》《禁止滥用市场支配地位行为规定》《禁止垄断协议规定》《经营者集中审查规定》《禁止滥用行政权力排除、限制竞争行为规定》。此外，市监总局颁布了《经营者反垄断合规指南》，同时《关于公用事业领域的反垄断指南》也在征求意见中，为燃气经营者和执法部门提供了更加清晰准确的指引。

“十四五”期间，为进一步防止地方政府出台排除、限制竞争的政策措施，从源头上打破行政垄断，维护公平竞争的市场环境，国务院依据修订后的《反垄断法》出台了《公平竞争审查条例》，国务院有关部门配套发布了《公平竞争审查制度实施细则》《公平竞争审查条例实施办法》，对行业产生了同样深远的影响。

（三）燃气安全方面

燃气安全涉及千家万户，直接关联到民众的根本利益。“十四五”期间，国务院有关部门深刻汲取了近年来燃气管道泄漏导致安全事故的惨痛教训，出台了《城市燃气管道等老化更新改造实施方案（2022—2025年）》《国家发展改革委 住房和城乡建设部关于加强城镇老旧小区改造配套设施建设的通知》《全国城镇燃气安全专项整治工作方案》《住房和城乡建设部关于印发城镇燃气经营安全重大隐患判定标准的通知》《特种设备事故报告和调查处理规定》，全面排查城镇燃气安全隐患，推进老旧燃气管网更新改造，同时要求加强智慧燃气建设，提升应急响应机制，构建了从预防、排查到应急处理的全链条燃气安全管理体系。

（四）特许经营制度方面

“十四五”期间，国务院发布了《关于规范实施政府和社会资本合作新机制的指导意见》，对政府和社会资本合作新机制提出相关改革要求。与此对应，国家发改委会同财政部等部委对《基础设施和公用事业特许经营管理办法》进行了修订，这是规范实施政府和社会资本合作新机制、引导基础设施和公用事业特许经营在法治轨道上高质量发展的重要制度建设举措。同时，国家发改委还公布了《政府和社会资本合作项目特许经营协议（编制）范本（2024年试行版）》，以说明加示例的方式对特许经营协议的内容进行了全面的细化，并在具体内容中对于特许经营机制实施以来的常见问题作出了回应，其中有不少规定对下游领域特许经营协议内容的完善有着重要参考意义。

（五）燃气收费与计量方面

燃气收费关乎民生。“十四五”期间，住建部发布了《供水、供气、供热等公共企事业单位信息公开实施办法》，以更符合燃气行业实际情况的规定对燃气收费的公平公开提出了更高的要求，更好地维护人民群众切身利益。

近年来，燃气计量屡生风波，舆论关注较高。市监总局适时发布《法制计量监管守护民生行动方案》，推动完善和健全具有前瞻性、科学性和可操作性的计量法律法规体系，以实际行动方案回应“民用三表”热点问题。

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“十五五”时期天然气行业立法预测与展望

“十四五”期间，天然气行业建设更加法治化、市场化、安全化、智能化，法规政策覆盖从上游气源、中游管输到下游安全使用的全链条。随着《能源法》顶层立法的落地实施，“十五五”期间天然气行业将立足于通过法律法规体系的完善发展来进一步推动行业高质量发展与民生保障的双重目标实现。

（一）完善行业法律体系，适时颁布《石油天然气法》

随着《能源法》的颁布与实施，我国已经构建了一个以《能源法》为核心，以《电力法》《煤炭法》等单行法为主体，辅以相应的行政法规和部门规章的能源法律体系。然而，在天然气行业领域，现行法律体系仍缺少《石油天然气法》这一行业基础法律。油气管网运营机制的改革、上游勘探与开采市场准入制度、油气储备体系的建设以及基础设施的公平开放等关键改革措施，均需通过立法手段来巩固成果，明确各方的权利与责任，确保改革进程得到法律的有力支撑。

（二）修订《城镇燃气管理条例》，加强燃气安全监管

目前施行的《城镇燃气管理条例》颁布于2010年，自2011年3月1日施行以来仅做了局部修订，《条例》中的规定已经无法涵盖实践中出现的各种新情况。“十四五”期间，全国许多省份对省级燃气管理条例进行了较大幅度的修订，如《四川省燃气管理条例》《河南省燃气管理条例》《福建省燃气管理条例》等，这些条例对适用范围、燃气特许经营制度、燃气规划、燃气计量、燃气安全责任划分等问题进行了细化，更加符合现实需求。“十五五”期间，可吸收地方最新实践经验，加快修订《城镇燃气管理条例》，切实落实燃气安全监管责任，为城镇燃气行业筑牢燃气安全管理屏障和营造公平有序的市场竞争环境提供有力保障。

（三）深化油气领域市场化改革，彻底理清气价和收费机制

为进一步深化油气领域市场化改革，推动城镇燃气行业高质量发展，需要彻底理清气价和收费机制，实现由市场供求决定气源价格、由政府成本监审核定管输配气价格、由用户自由选择差异化服务的多层次价格与收费机制。具体而言，一是要深化油气管网独立与公平开放，夯实市场化基础，继续制订与《油气管网设施公平开放监管办法》配套的操作细则，将管网公平接入和管网公平开放真正落地实施。二是要完善全链条价格形成机制，实现“管住中间”，当前暂行办法需进一步整合修订，制定统一的《天然气配气价格管理与成本监审管理办法》。三是推行城镇燃气终端销售价格与上游的动态联动机制，及时 燃气气价，解决长期存在的“价格倒挂”问题。四是规范终端收费行为，清理不合理收费，出台《城镇燃气行业收费行为管理办法》，建立“收费清单”制度，规范燃气工程安装收费，切实保护消费者合法权益。

（四）细化燃气特许经营制度建设，规范特许经营评估和终止

城镇管道燃气特许经营制度实施至今，国内许多项目已经进入特许经营中后程阶段，特许经营制度实施过程中暴露出了众多问题。国家层面急需出台更高层级的行政法规细化公用事业特许经营制度，平衡工业大用户直供与管道燃气特许经营制度之间的矛盾，规范管道燃气特许经营中期评估，同时对即将到期的特许经营项目和不再具备良好运营条件的特许经营者，细化特许经营终止条件，明确临时接管的制度与程序，保障交接过程的社会公共利益。